วิกฤติน้ำท่วมและน้ำแล้งที่ผ่านมาเกิดจากทั้งปัจจัยด้านธรรมชาติ ปัญหาการบริหารจัดการน้ำทั้งด้านสิ่งก่อสร้าง ตลอดจนความผิดพลาดในการบริหารจัดการน้ำที่ไม่ใช้สิ่งก่อสร้าง บทความนี้จะกล่าวถึงเฉพาะปัญหาการจัดการด้านสิ่งก่อสร้าง โดยจะอธิบายลักษณะของปัญหา วิเคราะห์สาเหตุ และเสนอแนวทางการแก้ไข
จุดอ่อนและปัญหาในการจัดการน้ำด้านสิ่งก่อสร้าง
ประการแรก โครงสร้างพื้นฐานที่มีอยู่ในปัจจุบันไม่สามารถรับมือกับอุทกภัยขนาดใหญ่ที่มีรอบการเกิดทุก 100 ปี ดังกรณีน้ำท่วมในปี 2554 แม้ว่ารัฐบาลชุดนี้และรัฐบาลชุดก่อนต่างก็มีแผนยุทธศาสตร์ในการลงทุนดังกล่าว รวมทั้งการศึกษาของ Japan International Cooperation Agency (JICA) ที่มีแผนแก้ปัญหาที่ต่างกัน เช่นมีข้อเสนอทางเลือกที่จะสร้างทางผันน้ำรวม 7 เส้นทาง แต่สิ่งที่ขาด คือ ยังไม่มีการว่าจ้างให้บริษัทที่ปรึกษาที่เป็นกลาง ศึกษาความเป็นไปได้โดยละเอียด (detailed feasibility study)
ปัญหาสำคัญ คือ ทุกครั้งที่เกิดอุทกภัย หรือน้ำแล้ง รัฐบาลก็จะจ้างศึกษาเบื้องต้นแล้วจัดทำแผนฉบับใหม่ ทั้งๆ ที่แผนเดิมที่มีอยู่ยังไม่ได้ลงมือดำเนินการ ระหว่างปี 2503-2556 มีการศึกษาเรื่องการป้องกันน้ำท่วมรวม 6 ครั้ง
ปัญหาที่สอง คือ กระบวนการตัดสินใจลงทุนของรัฐบาลไทยไม่เคยยึดแนวการจัดการเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ (integrated area based management) ซึ่งมีองค์ประกอบสำคัญ 2 ประการๆ แรกโครงการจัดการน้ำจะต้องมีกรอบเวลาในการลงทุนที่สอดคล้องกันธรรมชาติของน้ำ กล่าวคือ สำหรับโครงการลงทุนด้านจัดการน้ำชลประทาน (เช่น การสร้างอ่างเก็บน้ำ หรือฝาย) จะต้องเริ่มลงทุนจากต้นน้ำก่อน แล้วจึงขยายการลงทุนสู่ปลายน้ำ ส่วนการจัดการน้ำท่วมต้องเริ่มโครงการลงทุนจากปลายน้ำ แล้วขึ้นสู่ต้นน้ำ ประการที่สอง การบริหารจัดการในพื้นที่ต้องเป็นการบริหารข้ามหน่วยงานโดยทุกหน่วยงานทำแนวคิดการลงทุนของตนมาปรึกษาร่วมกับราษฎร แล้วจึงจัดแบ่งหน้าที่กัน
รัฐบาลชุดนี้เริ่มทำโครงการเล็กๆ ที่ยึดแนวการจัดการพื้นที่แบบบูรณาการ โดยกองทัพภาคที่ 3 ร่วมมือกับสำนักงานสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร จัดทำโครงการขนาดเล็กที่สุโขทัย 19 โครงการเชื่อมโยงกันเป็นโครงข่ายน้ำ เพื่อเพิ่มศักยภาพของการกักเก็บน้ำและการระบายน้ำให้ดีขึ้น อย่างไรก็ดี รัฐบาลควรขยายแนวทางการบริหารจัดการเชิงพื้นที่แบบบูรณาการไปสู่โครงการขนาดใหญ่ ซึ่งจะเป็นประโยชน์แท้จริงต่อประชาชน ประหยัดงบประมาณ และลดปัญหาการแย่งชิงโครงการระหว่างหน่วยงาน
ปัญหาที่สาม เรียกว่า “1 ระบบ 2 วัตถุประสงค์” (หรือ ทูอินวัน) ตัวอย่างเช่น ในทุ่งรังสิตที่มีระบบคูคลองในแนวตั้งและแนวขวาง คลองแนวตั้ง มี 2 ประเภทคือ คลองส่งน้ำ กับคลองระบายน้ำ ส่วนคลองแนวขวางทำหน้าที่กระจายน้ำ ในอดีตวัตถุประสงค์ของการออกแบบ คือ สร้างชลประทานสำหรับการเพาะปลูกเป็นหลัก ดังนั้น คลองส่งน้ำจึงไม่บรรจบกับคลองขวางด้านใต้ มีแต่คลองระบายที่เชื่อมกับคลองขวางด้านใต้ แต่ในปัจจุบันความเจริญได้ขยายเข้าสู่ทุ่งรังสิต กลายเป็นพื้นที่อยู่อาศัยและการพาณิชย์ เมื่อเกิดน้ำท่วม คลองส่งน้ำจะไม่สามารถกระจายน้ำออกสู่คลองขวางได้ ทำให้เกิดน้ำท่วมขังบริเวณท้ายคลองส่งน้ำ สร้างความเดือดร้อนแก่ผู้อยู่อาศัย
การลงทุนสร้างแก้มลิงชะลอน้ำและทางผันน้ำ ก็สามารถออกแบบให้ใช้ประโยชน์ทั้งการแก้ปัญหาน้ำท่วม และกักเก็บน้ำไว้ใช้ในฤดูแล้งได้ ดังเช่นโครงการแก้มลิงที่ตำบลบึงซำอ้อ อำเภอหนองเสือ ปทุมธานี เป็นต้น
รัฐบาลจึงควรมีแผนยุทธศาสตร์ด้านนี้ โดยเน้นการปรับเปลี่ยนโครงสร้างระบบชลประทานในพื้นที่ชานเมืองที่มีผู้คนอพยพเข้าไปอาศัยมากขึ้นจนกลายเป็นเมือง
ปัญหาที่สี่ คือ การทำโครงการโดยไม่มีการศึกษาผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม เช่น การสร้างเขื่อนราศรีไศล และ การยกระดับถนนชนบทบริเวณทุ่งพระพิมล ให้สูงกว่าระดับน้ำสูงสุดปี 2554 อีก 0.50 เมตร เพื่อป้องกันน้ำท่วมด้านฝั่งตะวันตกของกรุงเทพฯ การขยายพื้นที่ปิดล้อมภายในคันกั้นน้ำส่งผลให้ระดับน้ำนอกคันกั้นสูงขึ้น น้ำท่วมนานขึ้น นอกจากนี้ยังไม่มีการชดเชยประชาชนที่อยู่นอกกั้นน้ำทั้งในนครปฐมและผู้ที่อยู่เหนือคลองพระยาบรรลือ
ปัญหาสุดท้าย คือ คันกั้นน้ำและประตูน้ำต่างๆ ที่สร้างโดยหน่วยราชการต่างๆ ไม่มีมาตรฐานการดูแลรักษาโครงสร้างและการซ่อมแซม ดังตัวอย่างกันกั้นน้ำหลายแห่งที่พังทะลายในปี 2554
ยิ่งกว่านั้น นับตั้งแต่รัฐบาลทักษิณเป็นต้นมา คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งเคยมีบทบาทหลักในการกลั่นกรองโครงการลงทุนต่างๆ ของรัฐถูกลดทอนบทบาทให้เป็นเพียงผู้เสนอ “ความเห็นประกอบ” การตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี
ดังนั้นรัฐบาลควรเร่งแก้ไขกฎหมายการเวณคืนที่ดินให้มีการจ่ายค่าเวณคืนอย่างน้อยเท่ากับราคาตลาดที่มีการซื้อขายจริง หรือใช้วิธีให้หน่วยราชการเจ้าของโครงการขอซื้อที่ดินจากราษฎรในตลาดเหมือนกันกรณีการทางพิเศษและหน่วยงานด้านพลังงานที่มีกฎหมายรองรับ
โดยสรุป หากรัฐบาลสามารถปฏิรูปการออกแบบการบริหารจัดการโครงการจัดการน้ำขนาดใหญ่ ประเทศจะสามารถลงทุนในโครงการจัดการน้ำที่เกิดประโยชน์สูงสุดทั้งต่อประเทศ และต่อประชาชน ผู้ถูกผลกระทบก็จะได้รับการชดเชยอย่างเป็นธรรม
นิพนธ์ พัวพงศกร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)
อ่านฉบับเต็มได้ที่ "การปฏิรูปกระบวนการตัดสินใจจัดการโครงการลงทุนขนาดใหญ่: กรณีโครงการจัดการน้ำ" Forbes Thailand ฉบับ AUGUST 2015